Onderzoek naar verschillen in toezicht en handhaving kinderopvang gepubliceerd

De uitvoering van toezicht en handhaving is nu decentraal belegd. Gemeenten zijn opdrachtgever van GGD’en die het toezicht op locaties uitvoeren. GGD’en kunnen gemeenten op basis van hun bevindingen een handhavingsadvies geven. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor de handhaving en de inzet van handhavingsinstrumenten.

Onvermijdelijk leidt een decentraal toezichtstelsel tot verschillen in keuzes en werkwijzen van toezichtspartijen. Zo lang voor die verschillen goede redenen zijn, is dat geen probleem. Uit eerder onderzoek en signalen uit het veld kwam echter naar voren dat verschillen niet altijd goed uitlegbaar zijn. Bijvoorbeeld omdat toezichthouders regelgeving verschillend interpreteren. Om meer zicht te krijgen op welke (onwenselijke) verschillen zich voordoen, heeft het ministerie van SZW in het voorjaar van 2023 opdracht gegeven tot onderzoek naar verschillen in toezicht en handhaving. Dit onderzoek is nu afgerond.

Hieronder lees je de belangrijkste bevindingen uit het onderzoek van AEF over de verschillen in toezicht en handhaving.

Belangrijke bevindingen over toezicht

• Toezichthouders blijken sommige kwaliteits- en veiligheidsregels in de praktijk verschillend toe te passen. Het gaat hierbij vooral om verschillen in de mate hoe streng een regel wordt geïnterpreteerd. Dit is onwenselijk want regels zouden gelijk begrepen en toegepast moeten worden.
• Er zijn verschillen gevonden die passen bij het decentrale stelsel maar niettemin vanuit het perspectief van de houder onwenselijk kunnen zijn. Een voorbeeld is dat de percentages inspecties met overtredingen waar GGD’en een herstelaanbod of advies tot handhaven geven tussen GGD’en sterk verschillen. De onderzoekers konden deze verschillen niet goed verklaren. Wanneer de ene houder een herstelaanbod krijgt en de andere houder voor diezelfde overtreding een handhavingsadvies, heeft dit een negatieve impact op het level playing field.
• De onderzoekers constateren ook andere verschillen zoals verschillen in visie op toezicht, bekostiging, de beschikbare capaciteit voor de toezichtsfunctie en de mate waarin toezichthouders locaties als risicovol (rood of oranje risicoprofiel) kenmerken. AEF kon de impact van deze verschillen op het level playing field echter niet vaststellen.
• Verschillen in de uitvoering van het toezicht zijn slechts beperkt te verklaren door objectieve houder- en locatiekenmerken zoals grootte en nalevingsbereidheid. Verschillen hangen ook duidelijk samen met andere werkwijzen en lokale (beleids)keuzes.

Belangrijke bevindingen over handhaving

• Gemeenten verschillen duidelijk in de wijze van handhaven. De meeste verschillen zijn in lijn met wetgeving en het decentrale stelsel. Er zijn wel enkele gemeenten die naar eigen zeggen nooit escalerend handhaven bij recidive. Dit is een onwenselijke afwijking van de grote meerderheid die dit wel doet. Eerder constateerde de Inspectie van het Onderwijs in haar Landelijk rapport over 2022 ook al dat gemeenten niet altijd escalerend handhaven bij recidive.
• Er zijn ook verschillen die een negatieve impact hebben op het rechtvaardigheidsgevoel en/of level playing field van houders. Gemeenten hebben verschillende handhavingsvisies en maken ook verschillende keuzes over de inzet van handhavingsinstrumenten. Sommige gemeenten zijn ‘strenger’ en zetten relatief veel boetes in, terwijl andere gemeenten dat nagenoeg nooit doen.
• Niettemin, bij situatieschetsen waarbij gemeenten dezelfde hypothetische situatie voorgesteld kregen, koos bijna altijd een merendeel van de gemeenten voor hetzelfde handhavingsinstrument. Maar ook hier werden verschillende andere keuzes gemaakt.
• Verschillen in handhaving komen volgens de onderzoekers vooral voort uit verschillende visies en (beleids)keuzes en zijn minder te verklaren vanuit externe factoren zoals kenmerken van de houder (bijvoorbeeld kleurprofiel van een locatie).

Vervolg
Staatssecretaris Nobel van benadrukt in een reactie op het onderzoeksrapport het belang van het bevorderen van uniformiteit in toezicht en handhaving in de kinderopvang. Eind dit jaar volgt er een beleidsinhoudelijke reactie van het ministerie op het onderzoek.