Universitair docent Pauline Slot: ‘Niet terug naar publiek stelsel’

12 november 2019

Universitair docent Pauline Slot: ‘Niet terug naar publiek stelsel’

Het vervolg op het Pre-COOL onderzoek uit 2011/2012 is in de maak, de kwaliteit van de Nederlandse kinderopvang neemt op alle linies toe en een interessant position paper voor het Rondetafelgesprek in de Tweede Kamer over Private Equity in de Kinderopvang. Pauline Slot, universitair docent en vooraanstaand onderzoeker aan de Universiteit Utrecht op het gebied van kwaliteit in de kinderopvang is betrokken bij veel belangrijke, wetenschappelijke ontwikkelingen rond de sector, bijvoorbeeld bij de monitor Landelijke Kwaliteit Kinderopvang. Magda Heijtel, directeur Brancheorganisatie Kinderopvang, sprak haar over al deze onderwerpen. Belangrijkste conclusie: niet terug naar een publiek stelsel, maar juist vooruit in het huidige stelsel.

We schrijven een zonnige middag eind-augustus, in het hart van het land. De Uithof om precies te zijn, waar we, zittend op zeer activerende vergaderkrukken op de Universiteit Utrecht, spreken met Pauline Slot. Slot is projectleider van de Landelijke Kwaliteitsmonitor Kinderopvang (LKK) en doet tevens wetenschappelijk onderzoek naar de relatie tussen organisatiekenmerken en de kwaliteit in de kinderopvang. ‘We onderscheiden in dat onderzoek drie typen organisaties. Deze drie typen zijn gebaseerd,’ zo vertelt Slot, ‘op de meest recente LKK data. Dat zijn de “klassieke not-for-profit bureaucratische organisaties”, de “sociaal-geëngageerde gemengd for-profit/not-for-profit” organisaties en de “grootschalige multifunctionele for-profit” organisaties.’

Uit de Pre-COOL data, verzameld in 2012, kwam al naar voren dat organisaties erg verschillend te werk gaan en dat dit samenhangt met de kwaliteit. Wij vroegen ons af of dit door de tijd van meten kwam (economische crisis, zware bezuinigingen op de kinderopvang in die tijd) en dus een toevalstreffer was, of dat de nieuwe data dit ook zouden uitwijzen. Slot: ‘Nee, het was geen toevalstreffer. We vinden weer dat organisaties erg verschillen in manier waarop ze te werk gaan [hun bedrijfsvoering inrichten red.] en dat dit opnieuw samenhangt met kwaliteit. Er zijn wel wat verschillen tussen 2012 en nu. We vinden bijvoorbeeld nu nog maar drie typen in 2012 waren dat er nog vier. Dat heeft te maken met het feit dat de markt verandert. Die drie typen in 2017-2018 komen trouwens wel sterk overeen met drie van de vier typen in 2012.’

Haken en ogen aan publiek stelsel
De vraag of er verschillende typen organisaties bestaan in de kinderopvang sector is interessant, omdat we een hybride stelsel hebben. Dat wil zeggen: het stelsel is geprivatiseerd maar vervult ook publieke taken. Er zijn commerciële doelstellingen, maar ook publieke subsidies.  Slot: ‘Er zijn verschillende zogenaamde pull-factoren werkzaam in ons hybride stelsel, die soms tegen elkaar in werken: er zijn ouders met bepaalde belangen, er zijn ouders met andere belangen, er is een overheid met zekere belangen, er zijn belangen vanuit de organisatie, en er kunnen aandeelhouders zijn die ook wat willen. Dus het is heel erg de vraag, waar gaat een organisatie op inspelen. Wie trekt er het hardst aan de organisatie als het ware? Dát bepaalt hoe een organisatie zijn bedrijfsvoering inricht en hoe zo’n organisatie werkt aan kwaliteit, of en hoeveel een organisatie investeert in professionele ontwikkeling, bijvoorbeeld, en ook hoe de organisatie werkt aan contact met ouders. Wat we gezien hebben, in 2012 én in 2017-2018 is dat organisaties op verschillende manieren inspelen op wat er gevraagd wordt en dat dit leidt tot verschillende typen organisaties, die zich duidelijk van elkaar onderscheiden. Wat we vinden, en dat is de reden waarom ik zei dat een publiek stelsel waarschijnlijk niet de oplossing is, is dat het type kinderopvangorganisatie met kenmerken van de traditionele bureaucratische organisatie zoals je die in de publieke sector vaak aantreft niet per se de beste kwaliteit levert en niet beter is dan het type dat het meest de commerciële doelstelling belichaamt,’ aldus Slot.

Gevraagd naar wat het ideale type organisatie dan zou zijn, als er geen hybride stelsel zou zijn: ‘Ik denk niet dat ik dat zo zou willen zeggen. In landen waar je het publieke stelsel hebt werkt dat misschien best heel goed. Maar wij hebben zo’n stelsel niet, en ik denk ook dat we gezien de huidige markt en wat er op dit moment nodig is in de samenleving niet per se terug zouden moeten naar een publiek stelsel, want een publiek stelsel heeft ook haken en ogen. Soms wordt het voorbeeld van de Scandinavische landen aangehaald waar publieke stelsels bestaan die algemeen toegankelijk en betaalbaar zijn voor ouders, maar die stelsels kosten veel en zijn niet in alle opzichten van goede kwaliteit. Het is vooral belangrijk naar onszelf te kijken, waar we staan en wat we nodig hebben. Niet terug naar een traditioneel bureaucratisch publiek stelsel, denk ik’, aldus Slot.

Magda Heijtel vertelt dat die visie door de BK gedeeld wordt, juist omdat het hybride (financierings)stelsel ook veel kansen heeft geboden. Het karakter van een dergelijk stelsel biedt ouders en kinderen namelijk veel meer mogelijkheden. Het stelsel brengt marktwerking met zich mee en stimuleert innovatief ondernemerschap. Gereguleerd door de overheid waar het gaat om kwaliteit, maar wat betreft o.a. vorm van aanbod en pedagogische visie vrij. Op die manier kan de kinderopvang goed inspelen op behoeften en wensen van ouders en aansluiten bij de maatschappelijke veranderingen in gezinsvormen, opvoedingsstijlen en inrichting van de arbeidsmarkt. De vervolgvraag is, hoe leid je een dergelijk stelsel in goede banen? Slot: ‘Als we kijken naar de organisaties die het beste presteren, in 2012 zowel als in 2017-2018, dan valt op dat een door waarden gedreven missie en visie van de organisatie in combinatie met grote nadruk op professionalisering het grootste verschil maakt. Primair de kinderen vooropstellen, alle kinderen, ook die uit gezinnen van laagopgeleide ouders of met een migratie-achtergrond. Gedreven werken aan hun ontwikkeling. Samen met de ouders. Soms betekent dit dat er keuzen gemaakt moeten worden waar ouders minder blij van worden, bijvoorbeeld minder flexibiliteit van de opvang. De best presterende organisaties zijn wel klantgericht in allerlei opzichten, maar niet heel flexibel wat betreft uren en dagen. Organisaties die dienstverlening sterk voorop stellen zijn vaak makkelijker met het toestaan van wisselen van dagen of bieden opvang per uur. De kwaliteit is lager omdat hierdoor de stabiliteit op de groepen natuurlijk veel minder is en het veel lastiger is om een mooi dagprogramma aan te bieden.’

Heijtel: ‘Wij vinden de vraag en de rol van ouders ook super belangrijk. Juist om een kind een zo goed mogelijke omgeving te kunnen bieden en ouders de stabiliteit en ruimte om te kunnen werken. Zorg en tijd voor zichzelf voor ouders is uiteindelijk ook van belang voor kinderen…’

Slot: ‘Dat ben ik met je eens overigens, outreach en partnerschap met ouders zijn belangrijke kwaliteitskenmerken, maar het kind moet wel voorop staan.’

Drie typen organisaties
Er kunnen dus drie typen organisaties worden geïdentificeerd in de data van het onderzoek in 2017-2018. Maar wat voor typen zijn dat dan? En waar zitten de verschillen en overeenkomsten? En waarom waren er in 2012 vier typen en nu nog maar drie?

Slot vertelt: ‘In 2012 vonden we dat je de for-profit organisaties moest opsplitsen in heel kleine en heel grote organisaties. In de laatste meting was dit onderscheid niet meer te maken en dat kan met verschillende dingen te maken hebben. Misschien komt het door voortgaande schaalvergroting en zijn er steeds minder heel kleine organisaties of misschien komt het doordat er zóveel verschillen zijn tussen de kleine organisaties onderling, dat ze geen eenduidig type vormen. Grote organisaties verschillen onderling minder van elkaar, wat ook logisch is: een grote organisatie leiden vraagt om meer standaardisering. Zo zijn we gekomen tot een indeling met drie typen organisaties.’

Een belangrijke conclusie uit het onderzoek is dat organisatiekenmerken als bijvoorbeeld rechtsvorm, winstdoel, type leiderschap, aandeel staf met een vast contract, professionaliseringsaanbod, diversiteitsbeleid, contact met de ouders en worteling in de buurt er toe doen en dat ze in te delen zijn in clusters waaruit verschillende organisatietypen zijn af te leiden. De stichtingsvorm gaat vaker dan gemiddeld samen met een relatief groot aandeel staf met een vast contract, hiërarchisch lijnmanagement en standaardisering van het werk. Omgekeerd gaat een BV of NV rechtsvorm vaker samen met gedecentraliseerd allround management, meer flexibiliteit en grotere klantgerichtheid. Naast deze kenmerken, bleek het grootste verschil tussen de organisatietypen gemaakt te worden door de missie van de organisatie, de actieve benadering van ouders en de samenwerkingsrelaties in de buurt. De vraag was vervolgens of de organisatietypen die op deze manier in de data werden terugvonden ook te koppelen zijn aan de kwaliteit die geboden wordt. Slot: ‘De data lijken erop te duiden dat de combinatie van een sociaal-geëngageerde missie met nadruk op continue in-service professionalisering en actieve outreach naar ouders de beste garantie biedt voor hoge kwaliteit. Deze combinatie vinden we terug in organisaties met een stichtingsvorm maar ook, in iets mindere mate, in organisaties met een BV of NV vorm en een winstdoel. Omgekeerd zijn er organisaties met een stichtingsvorm of met BV of NV vorm zonder duidelijke missie, met naar verhouding weinig aandacht voor professionalisering, weinig activiteiten gericht op het bereiken van ouders en weinig relaties met andere partijen in de buurt – en die organisaties blijven duidelijk achter in kwaliteit.’

Met die laatste conclusies danken we Pauline Slot voor haar tijd en keren we weer huiswaarts. Ze heeft daarbij aangegeven graag nog een keer op één van onze bijeenkomsten langs te komen om meer te vertellen over kwaliteit in de kinderopvang.

Gerelateerde dossiers Beleid & Kwaliteit